O “milagre econômico” da República Federal da Alemanha, até o início da década de 1970, foi o cenário para a contratação de milhões de trabalhadores estrangeiros de ambos os sexos, provenientes do Sul e do Sudeste da Europa. Do início da década de 1950 até o fim das contratações em 1973, vieram cerca de 14 milhões de trabalhadores estrangeiros para a Alemanha, cerca de 11 milhões retornaram depois a seus países, os outros ficaram e buscaram suas famílias. Os maiores grupos foram inicialmente os dos italianos, espanhóis e gregos. No final da década de 1960 aumentou o número dos iugoslavos e, principalmente, dos turcos.
Uma grande parte das famílias estrangeiras na Alemanha vive já desde o final da década de 1970 num paradoxo social – numa situação de imigrante sem um país de imigração. Isto foi ignorado no processo de decisão política, tornando-se um tabu. Por isto, os urgentes conceitos gerais para a imigração e a integração não foram criados – até a discussão sobre o relatório da Comissão Independente de Imigração em 2001 e sobre a Lei de Imigração, entre 2002 e 2004. Também na RDA houve ocupação de estrangeiros, em pouca monta, com base em acordos governamentais. Ali, os “operários estrangeiros” eram originários principalmente do Vietnã e de Moçambique.
Refugiados e requerentes de asilo
Incomparavelmente menor que o número de trabalhadores estrangeiros, foi o número de estrangeiros refugiados e requerentes de asilo na Alemanha Federal. Apesar disto, desde o início de década de 1980, o tema do asilo político dominou a discussão pública em torno à política de migração. O direito básico de asilo, fixado na Lei Fundamental depois da Segunda Guerra Mundial, deveria garantir uma permanência segura, até a decisão final sobre seu requerimento, a todos os que considerassem ter um direito ao asilo. Com o aumento constante dos pedidos de asilo através de refugiados de todo mundo, surgiu inicialmente a tendência de limitar este direito constitucional. Também na RDA houve um direito de asilo, mas não como direito do requerente e sim, exclusivamente, como direito do Estado em conceder asilo. Em comparação com a Alemanha Federal, o número de requerentes de asilo permaneceu reduzido.
Na Alemanha unificada, o número dos requerentes de asilo político atingiu o seu apogeu em 1992, com quase 440 mil. Este foi o cenário para a limitação do direito constitucional de asilo em 1993. Desde então, não tem mais nenhuma chance de obter asilo político os procedentes de países “livres de perseguições” ou que chegarem à Alemanha passando por um “terceiro país seguro”. Desde o fim da década de 1990, caiu o número anual dos requerimentos de asilo, reduzindo-se até 2007 a pouco mais de 19 mil. Mas as medidas geraram, ao mesmo tempo, um aumento do número de permanências ilegais no país. Ao lado disto, migrações irregulares e ilegais de trabalho nutrem a economia informal. Ela se concentra na construção civil, nos serviços de limpeza e de assistência a velhos e enfermos, bem em outras ocupações paralelas e secundárias.
Retornados e retornados tardios
No fim dos anos 80 e início dos anos 90, aumentou muito o fluxo migratório dos retornados e dos retornados tardios para a Alemanha Federal. A imigração de retornados é constituída por grupos de origem alemã, com história ligada à guerra, provenientes do Leste, do Centro-Leste e do Sudeste da Europa. Depois dos refugiados e banidos, bem como dos trabalhadores migrantes, eles formam o terceiro maior fluxo de imigração. Desde 1950, um total de 4,5 milhões de retornados e retornados tardios chegou à Alemanha Federal e, posteriormente, à Alemanha unificada. Na RDA, também a imigração de retornados foi relativamente reduzida.
Ainda relativamente recente é a imigração de judeus dos países sucessores da extinta União Soviética. Seus primórdios datam da época da queda do Muro de Berlim, em 1989. Abandonando a doutrina anti-sionista do partido único SED, a Câmara Popular da RDA declarou em 1990 a disposição “de conceder asilo na RDA aos judeus perseguidos”. Até abril de 1991, quase cinco mil judeus da União Soviética requereram sua aceitação no território da antiga RDA. Após longos debates políticos, esta iniciativa da RDA foi adotada também na Alemanha unificada. Até o final de 2007, um total de quase 200 mil judeus imigrou dos países da CEI para a Alemanha. Eles são tratados com um status concedido coletivamente a eles, que corresponde praticamente a um asilo político já aprovado. O tratamento privilegiado dos judeus da CEI na terra do Holocausto é uma reação dos alemães ao capítulo mais negro da sua história.
A entrada em vigor da Lei de Imigração de 2005 trouxe para os dois grupos do Leste europeu mudanças restritivas consigo: para os retornados tardios, testes lingüísticos para os familiares acompanhantes, sem origem alemã; para os judeus, um “prognóstico de integração”, seguindo uma espécie de sistema de pontos. Isto fez com que fosse fortemente reduzida a imigração de retornados tardios e judeus.
Discussão sobre migração e integração
Na segunda metade do século XX, a Alemanha nunca quis tornar-se, conscientemente, um “país de imigração”. Através da força normativa do desenvolvimento social, ela foi factualmente obrigada a isto, adaptando pouco a pouco a sua legislação e as suas instituições às exigências factuais, sempre após fortes convulsões políticas.
No centro da discussão sobre a política alemã de migração e integração esteve, no início do século XXI, o debate político e da imprensa a respeito do projeto apresentado pelo governo federal para a Lei de Imigração, que entrou em vigor em 2005 e foi reformada em 2007. Pela primeira vez, a integração foi classificada como tarefa legal, com ofertas em parte obrigatórias para fomentar a integração, sob a forma de cursos de idioma e de orientação. Criou, além disto, uma nova administração centralizada da migração e da integração a nível federal, através do Departamento Federal de Migração e Refugiados (BAMF) em Nuremberg. À parte disto, a integração é de competência dos Estados federados.
Em 2004, foi eliminado do projeto de lei o sistema de pontos orientado por critérios para a aceitação objetiva da imigração, projetado segundo o exemplo canadense, assim como assessoria científica através de um conselho de imigração. Em conseqüência disto, a lei fracassou amplamente na sua intenção inicial de controlar a migração. Internacionalmente, na “disputa pelos melhores cérebros”, ela teve até mesmo resultados contraproducentes. Assim, em 2008, foi retomada a discussão a respeito da introdução do sistema de pontos e do estabelecimento de um grêmio científico independente de assessoria sobre migração e integração.
Apesar de inúmeros pontos fracos, a Lei de Imigração de 2005 foi um importante passo no caminho da Alemanha, de formalização do seu status de país de imigração: a Alemanha Federal já era, no mais tardar no início da década de 1980, um país informal de imigração, no sentido social e cultural, mesmo que não o fosse no sentido jurídico. Isto foi mudado passo a passo: primeiro, através da reforma da Lei dos Estrangeiros em 1990, tornando mais fácil a naturalização; em segundo lugar, através da reforma da Lei da Cidadania, no ano 2000, com a introdução de um direito limitado de aquisição da cidadania através do nascimento no país e a adoção temporária da dupla nacionalidade; em terceiro lugar, através da Lei de Imigração de 2005 e, finalmente, em quarto lugar, através das iniciativas políticas da cúpula de integração e da Conferência Islâmica Alemã desde 2006, nas quais a Alemanha é descrita como “país de integração”.
Enquanto, em meados da primeira década do século XXI, a discussão a respeito da “Alemanha como país de imigração” tornou-se secundária, o tema “Alemanha como país de emigração” passou a ocupar o centro das atenções. Pois, desde o final da década de 1990, aumenta a emigração da Alemanha para outros países europeus e, principalmente, para os Estados Unidos. Mas até agora não se pode reconhecer uma transformação para um “país de emigração”, no sentido de haver um fluxo constante de emigração. Uma parte considerável dos emigrantes alemães retorna ao país. Antes de tudo, a Alemanha parece estar a caminho de um balanço equilibrado de migração. Com isto, a pressão sobre os sistemas sociais através do envelhecimento demográfico perde também o alívio de longo prazo, representado pela aquisição de mão-de-obra de imigrantes jovens. Torna-se ainda maior a necessidade de reformas. Até que ponto será possível atender a tal necessidade é uma das questões centrais para o futuro da República Federal da Alemanha como Estado de bem-estar.
Prof. Dr. Klaus J. Bade,
o diretor de longos anos do Instituto de Pesquisa de Migração e Estudos Interculturais (IMIS), de Osnabrück, é um dos mais renomados especialistas alemães em migração.
