VISTA A PARTIR DA ALEMANHA, a situação parece paradoxa: exportações em níveis recordes, taxa de desemprego tão baixa como já não ocorria há anos, procura de mão de obra especializada em inúmeras profissões técnicas – e, ainda assim, o ano de 2011 foi marcado pela palavra “crise”. A Alemanha mostrou-se tranquila como sempre sob as luzes das feiras de Natal, no final de 2011. Mas uma pesquisa da emissora ARD, pouco antes da Cúpula da União Europeia (UE) de 8 e 9 de dezembro de 2011, registrou serem 84% dos indagados da opinião de que o auge da crise ainda está por vir. Os alemães não sentem diretamente os efeitos da crise europeia, ainda assim estão extremamente preocupados, mas de modo algum em pânico. Isto é algo novo num país, cuja população é tida como obstinada com a estabilidade, por suas experiências com hiperinflação e reforma monetária no século 20. Como quase nenhum outro acontecimento dos últimos anos, a crise do endividamento marcou a percepção da integração europeia tanto na Alemanha, como nos parceiros da UE.
No cerne destas percepções está a experiência com o entrelaçamento mútuo. Dele surge a dependência recíproca. Com o agravamento das dívidas da Grécia e de outros países, como consequência da crise financeira que surgiu em 2008 no setor americano de crédito, tornou-se claro para os cidadãos da Europa o que significa, na prática, a interdependência. O excesso de dívidas de países que marginam a Zona Euro ameaçou abalar o sistema bancário no centro e, com isto, a provisão financeira da economia em todo o território. A ajuda era imprescindível, até mesmo em interesse próprio, indiferentemente de que a construção básica da União Monetária Europeia não preveja a responsabilidade pelas dívidas dos outros (o chamado bail-out).
Para a política europeia surgiu desta situação um desafio praticamente existencial. A falência até mesmo de um pequeno país como a Grécia teria abalado seriamente a credibilidade da moeda conjunta, podendo gerar uma reação em cadeia em outras regiões ou setores. Ao mesmo tempo, toda reação tinha de ser planejada de forma a que não violasse barreiras jurídicas como os interesses de estabilidade da região do euro. Sem dúvida, os chefes de Estado e de governo da UE tiveram dificuldades em encontrar as respostas adequadas: nunca antes a moeda comum foi desafiada desta maneira; os prazos de reação eram curtos e as somas requeridas muito mais altas do que se previa até então.
Tempo de reformas
A primeira fase da reação à crise visou por isto, através da concessão de recursos com garantia conjunta, ganhar tempo para que a Grécia, em situação de emergência aguda, pudesse reformar as falhas estruturais do país, na administração e no orçamento. Mas nem o tempo, nem os recursos postos à disposição mostraram-se suficientes para vencer a crise da Grécia ou para impedir sua propagação. Foram necessárias oito reuniões de cúpula dos chefes de Estado e de governo em 2011, para que se pudesse compreender a problemática de ordem política da crise do endividamento e adotar medidas contra ela. O baixo nível de juros para todos os países da região do euro, após a introdução da moeda conjunta, reduziu para muitos governos a pressão de adotar reformas estruturais necessárias, mas muito contestadas na política interna. Os instrumentos do pacto de estabilidade e de crescimento revelaram-se como muito fracos, especialmente depois que a França e a Alemanha transgrediram as regras do pacto durante muitos anos, sem sofrerem sanções. Tampouco as condições dos pacotes de salvação e as resoluções correspondentes do Conselho Europeu foram implementadas adequadamente, em virtude igualmente da resistência política interna nos países altamente endividados. O Banco Central Europeu não pôde fazer mais que interferências parciais, para não violar sua independência estatutária e seu compromisso com a estabilidade monetária.
O gerenciamento da crise revelou, além disto, rupturas no consenso entre os membros da União Europeia. A moeda europeia foi criada no Tratado de Maastricht como projeto conjunto de todos os países, mas a Grã-Bretanha e a Dinamarca asseguraram-se um regulamento especial, e tampouco a Suécia aderiu à moeda comum, quando o país cumpriu os critérios para a adesão. Na solução da crise, esses países participam assim – da mesma forma como os demais membros da UE fora da Zona Euro – em primeiro lugar através da sua filiação ao Fundo Monetário Internacional (FMI). Na Finlândia, os compromissos de ajuda internacional tornaram-se tema eleitoral de correntes populistas, na Eslováquia geraram uma crise governamental. Entre os 17 países do euro surgiram dois grupos. O primeiro grupo considerava necessária a emissão de obrigações estatais conjuntas (Euro-Bonds) e uma intervenção mais forte do Banco Central nos mercados financeiros, enquanto que a Alemanha, os Países Baixos e a Áustria, principais integrantes do outro grupo, rechaçavam estes instrumentos, a fim de não permitir como resultado uma transferência das dívidas para toda a comunidade.
Ampliação do endividamento total
A Europa estava dividida e só encontrou um compromisso em virtude da pressão dos acontecimentos, por exemplo, na decisão sobre um mecanismo provisório de estabilização em maio de 2010, na subsequente instituição do “Fundo Europeu de Estabilização Financeira” (FEEF) ou na criação de um abrigo permanente de salvação, o “Mecanismo Europeu de Estabilização” (MEE), em julho de 2011. Mais que a fracassada tentativa de quebrar o dinamismo da crise através de um perdão parcial das dívidas gregas junto a credores privados, foi a permanente fraqueza do governo italiano na implantação em Roma das reformas prometidas à mesa de negociações em Bruxelas que gerou uma mudança estratégica na política da Europa.
A crise permanente demonstrou que os países da Zona Euro haviam, de fato, perdido sua soberania formal nas questões financeiras. Todos – também a Alemanha – tinham aumentado claramente o seu endividamento total em decorrência da crise financeira de 2008 e, com isto, perdido o seu raio de ação nacional. Se quisessem recuperar essa soberania, teriam que planejar conjuntamente a sua política econômica, estrutural e orçamentária. Já com o pacote de seis diretrizes e decretos (“Six-Pack”), a Comissão, o Conselho e o Parlamento Europeu tinham aprovado um incremento do pacto de estabilidade, que melhorava a disciplina orçamentária nacional antes da aprovação das verbas nacionais, e visava também punir as infrações. Em setembro de 2011, a chanceler alemã Angela Merkel deixou transparecer que a Alemanha estaria disposta agora a ir mais adiante e defender uma reforma do tratado, com o objetivo de aprofundar a união monetária, transformando-a numa “união fiscal”. As propostas preparadas em conjunto com a França formaram a base para a ação decisiva do Conselho Europeu de 8 e 9 de dezembro de 2011.
Incorporação de limitação das dívidas no direito nacional
Juntamente com decisões anteriores, esta reunião de cúpula mudou sensivelmente a UE. Mais que nunca foi claro que o grupo dos países do euro está no centro político. Isto é visível também pelo fato de que a sua presidência ao nível do Conselho Europeu se junta ao papel do presidente do Conselho. O que deverá continuar na sucessão do belga Herman Van Rompuy. Os países do euro pretendem reunir-se em alto nível todos os meses, até segunda ordem. O permanente Mecanismo Europeu de Estabilização será antecipado e todos os países participantes introduzirão no direito nacional uma limitação legal do endividamento. Além disto, eles querem promover uma reforma do tratado da UE, introduzindo a avaliação dos projetos orçamentários nacionais através dos grêmios europeus, tão obrigatória quanto o direito o permitir, estabelecendo ainda sanções automáticas nos tratados.
Na prática, isto levará a uma europeização gradativa da política orçamentária e econômica, em cujo âmbito também as políticas trabalhista, social e previdenciária, bem como a política tributária, acabarão sendo configuradas de forma europeia. Sob a pressão da crise, os países membros negociarão, a partir de 2012, sobre a introdução da “união política”, que já fora cogitada nas negociações para o Tratado de Maastricht, mas não pôde então ser realizada. Há 20 anos, como hoje, o impulso decisivo partiu da Alemanha. O que foi para Helmut Kohl uma questão fundamental da política alemã para a Europa, tornou-se para Angela Merkel uma necessidade imposta pelas circunstâncias. Somente através da dimensão e da importância relativa do país, a Alemanha não podia garantir suas posições básicas para tratar da crise do endividamento. Um fracasso do euro poderia gerar danos imprevisíveis para toda a UE, inclusive a Alemanha. Nesta situação, pareceu mais sensato a Berlim manter a união monetária, que fora concebida amplamente de acordo com as concepções alemãs, através de uma estratégia ativa de reforma do tratado. Na mais grave crise enfrentada pela política europeia desde o início da integração, a política alemã redescobriu seu princípio tradicional de buscar maior integração, a fim de conquistar maior capacidade de ação.
As dramáticas negociações mudaram o clima da política europeia: o dia 9 de dezembro de 2011 demonstrou a determinação dos 17 países do euro em liderar a política de integração, caso não seja possível obter um acordo entre todos os 27 países membros. Isto foi compreendido pelos demais membros da UE, que aderiram ao projeto, entre outras coisas, graças ao claro posicionamento da Polônia. Ainda antes do final da reunião de cúpula, três países que permaneciam até então em dúvida também aprovaram a iniciativa alemão-francesa. No final, somente a Grã-Bretanha não quis colaborar na reforma do tratado. Como em certas situações políticas anteriores na Europa, o anúncio confiável dos planos não dividiu a União Europeia, mas provocou sim a sua coesão. Contudo, desta vez com a sobrecarga da marginalização de um grande e, para a Europa, importante membro.
As portas da UE têm de permanecer abertas
Apesar disto, as negociações do tratado serão difíceis – mesmo após esta reorientação, são muito divergentes as concepções sobre conteúdo e abrangência da reforma do tratado. As partes negociantes fariam bem, se configurassem sua reforma para que possa mais tarde ser diretamente inserida no direito comunitário, conforme o exemplo do Acordo de Schengen. As portas têm de permanecer abertas, tanto para a Grã-Bretanha, como para todos os outros atuais e futuros membros da UE. Mas não ao preço de uma estagnação.
A língua chinesa conhece apenas um ideograma para as palavras “crise” e “chance”. Este conceito do potencial criativo da crise não é menos familiar ao pensamento dos europeus. As medidas de efeito imediato para controlar a crise europeia de endividamento continuarão sendo necessárias e exigirão decisões, já mesmo durante as negociações de reforma do tratado. A reforma em si tem de obter a aceitação dos europeus nos países participantes. Para isto, é preciso tornar perceptíveis e compreensíveis as chances desta política. A Europa necessita, ao mesmo tempo, de uma renovação nas relações entre os cidadãos e o Estado, entre o proveito próprio e o bem-estar comum, a fim de superar as fraquezas de responsabilidade dos partidos políticos e o fracasso da administração estatal, que pioraram de forma dramática a situação nos focos da crise. Também nisto, há uma tarefa para a Europa: contribuir com os recursos comunitários para estabelecer liderança governamental efetiva, eficiente e democraticamente legitimada em todas as partes da União.///
Josef Janning – cientista político e especialista em Europa – é diretor de estudos da usina de ideias de Bruxelas “European Policy Centre” (EPC).
