VON DEUTSCHLAND AUS BETRACHTET erscheint die Lage paradox: Exporte auf Rekordniveau, die Arbeitslosenquote so niedrig wie vor Jahren, Fachkräftemangel in zahlreichen technischen Berufen – und doch beherrscht der Begriff der „Krise“ das Jahr 2011. Einerseits zeigte sich Deutschland Ende 2011 gelassen wie immer im Licht der Weihnachtsmärkte, andererseits ergaben die Befragungen des „ARD-Deutschlandtrends“ vor dem Gipfel der Europäischen Union (EU) vom 8. und 9. Dezember 2011, dass 84 Prozent der Befragten der Meinung waren, der Höhepunkt der Krise stehe erst noch bevor. Die Deutschen spüren die europäische Krise nicht am eigenen Leib; sie sind dennoch hochgradig besorgt, allerdings keineswegs panisch. Dies ist neu in einem Land, dessen Bevölkerung durch die Erfahrungen von Hyperinflation und Währungsreform im 20. Jahrhundert als stabilitätsfixiert gilt. Wie kein anderes Ereignis der vergangenen Jahre prägt die Schuldenkrise die Wahrnehmung der europäischen Integration in Deutschland wie unter seinen Partnern in der EU.
Im Zentrum dieser Wahrnehmungen steht die Erfahrung wechselseitiger Verflechtung. Aus ihr entsteht gegenseitige Abhängigkeit. In der Zuspitzung der Schuldenstände Griechenlands und anderer Staaten infolge der 2008 vom amerikanischen Kreditsektor ausgehenden Finanzkrise ist den Bürgern Europas deutlich geworden, was Interdependenz praktisch bedeutet. Die Überschuldung von Staaten am Rand der Eurozone drohte das Bankensystem in ihrem Zentrum aus den Angeln zu heben und damit die Finanzausstattung der Wirtschaft im gesamten Raum zu gefährden. Hilfe war schon aus Eigeninteresse geboten, auch wenn die Grundkonstruktion der Europäischen Währungsunion keine Übernahme von Schulden anderer (das sogenannte „bail-out“) vorsah.
Für die europäische Politik ergab sich aus dieser Lage eine geradezu existenzielle Herausforderung. Der Bankrott selbst eines kleinen Landes wie Griechenland hätte die Glaubwürdigkeit der gemeinsamen Währung schwer erschüttern und eine Kettenreaktion in anderen Räumen oder Sektoren nach sich ziehen können. Gleichzeitig musste jede Reaktion so kalkuliert sein, dass sie die rechtlichen Schranken wie die Stabilitätsinteressen des Euroraums nicht unterlief. Kein Zweifel, die Staats- und Regierungschefs der EU taten sich schwer in der Entwicklung entsprechender Antworten: Noch nie war die gemeinsame Währung in dieser Weise herausgefordert worden, die Fristen zur Reaktion waren kurz und die erforderlichen Summen um ein Vielfaches höher als bis dahin angenommen.
Zeit für Reformen
Die erste Phase der Krisenreaktion zielte deshalb darauf, Griechenland in der akuten Notlage durch die Gewährung gemeinsam verbürgter Mittel Zeit zu geben, die strukturellen Schwächen im Land, in der Verwaltung und im Staatshaushalt zu reformieren. Doch weder die Zeit noch die bereitgestellten Mittel erwiesen sich als hinreichend, um die Krise Griechenlands zu wenden oder ein Ausgreifen zu verhindern. Acht Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs waren 2011 nötig, um die ordnungspolitische Problematik der Schuldenkrise zu erfassen und anzugehen: Das niedrige Zinsniveau für alle Staaten im Euroraum nach Einführung der gemeinsamen Währung hatte vielen Regierungen den Druck genommen, die eigentlich nötigen, aber innenpolitisch umstrittenen Strukturreformen zu verfolgen. Die Mechanismen des Stabilitäts- und Wachstumspakts hatten sich als zu schwach erwiesen, insbesondere nachdem Frankreich und Deutschland über mehrere Jahre gegen die Regeln des Pakts verstoßen hatten, ohne mit Sanktionen belegt zu werden. Die Auflagen der Rettungspakete und die entsprechenden Beschlüsse des Europäischen Rates wurden auch wegen politischer Widerstände innerhalb der hochverschuldeten Staaten nicht hinreichend umgesetzt. Die Europäische Zentralbank konnte nicht mehr als punktuelle Interventionen vornehmen, ohne ihre vertragliche Unabhängigkeit und die Verpflichtung auf die Geldwertstabilität zu verlieren.
Im Krisenmanagement zeigten sich zudem Bruchlinien im Konsens der Mitglieder der Europäischen Union. Zwar war die Europäische Währung im Vertrag von Maastricht als gemeinsames Projekt aller Staaten beschlossen worden, doch hatten sich Großbritannien und Dänemark eine Ausnahmeregelung gesichert, und auch Schweden trat der gemeinsamen Währung nicht bei, als das Land die Beitrittskriterien erfüllte. An der Krisenbewältigung beteiligen sie sich – wie auch die anderen EU-Mitglieder außerhalb des Euroraums – deshalb primär über ihre Mitgliedschaft im Internationalen Währungsfonds (IWF). In Finnland wurden die Hilfszusagen zum Wahlkampfthema populistischer Strömungen, in der Slowakischen Republik zum Auslöser einer Regierungskrise. Unter den 17 Eurostaaten traten zwei Lager hervor. Das eine hielt die Ausgabe gemeinsamer Staatsanleihen (Euro-Bonds) und eine stärkere Intervention der Zentralbank an den Anleihemärkten für geboten, während Deutschland, die Niederlande und Österreich, der Kern des anderen Lagers, diese Instrumente ausschlossen, um nicht im Ergebnis eine Vergemeinschaftung der Schulden zuzulassen.
Ausweitung der Gesamtverschuldung
Europa war gespalten, und fand nur durch den Druck der Ereignisse zum Kompromiss, so in der Entscheidung über einen provisorischen Stabilisierungsmechanismus im Mai 2010, in der folgenden Errichtung der „Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität“ (EFSF) oder in der Begründung eines permanenten Rettungsschirms, dem Europäischen Stabilisierungsmechanismus (ESM) im Juli 2011. Mehr noch als der gescheiterte Versuch, die Dynamik der Krise über einen Teilerlass der griechischen Verbindlichkeiten gegenüber privaten Gläubigern zu brechen, dürfte die anhaltende Schwäche der italienischen Regierung, ihre am Ratstisch in Brüssel zugesagten Reformen in Rom umzusetzen, einen strategischen Wechsel der Europapolitik ausgelöst haben.
Die anhaltende Krise demonstrierte, dass die Staaten im Euroraum ihre formale Souveränität in Finanzfragen faktisch verloren hatten. Alle – auch Deutschland – hatten infolge der Finanzkrise von 2008 ihre Gesamtverschuldung deutlich ausgeweitet und damit national Spielraum verloren. Wenn sie diese Souveränität zurückgewinnen wollten, mussten sie ihre Wirtschafts-, Struktur- und Haushaltspolitik gemeinsam gestalten. Bereits mit dem Paket von sechs Richtlinien und Verordnungen („Six-Pack“) hatten Kommission, Rat und Europäisches Parlament eine Verschärfung des Stabilitätspakts verabschiedet, die sowohl nationale Haushaltsdisziplin vor der Verabschiedung nationaler Budgets verbessern als auch Verstöße konsequenter bestrafen sollen. Im September 2011 ließ Bundeskanzlerin Angela Merkel erkennen, dass Deutschland nun bereit war, weiter zu gehen und eine Vertragsreform zu betreiben mit dem Ziel, die Währungsunion zu einer „Fiskalunion“ zu vertiefen. Die gemeinsam mit Frankreich vorbereiteten Vorschläge bildeten die Grundlage für die Zäsur des Europäischen Rats vom 8. und 9. Dezember 2011.
Verankerung einer Schuldenbremse im nationalen Recht
Verbunden mit den früheren Entscheidungen hat dieser Gipfel die EU spürbar verändert. Deutlicher als je zuvor steht die Gruppe der Eurostaaten im politischen Zentrum; sichtbar auch daran, dass ihr Vorsitz auf Ebene des Europäischen Rats zusammenfällt mit der Rolle des Ratspräsidenten. Dies dürfte sich in der Nachfolge des Belgiers Herman Van Rompuy fortsetzen. Auf oberster Ebene wollen die Eurostaaten bis auf Weiteres monatlich tagen. Der permanente Stabilisierungsmechanismus wird vorgezogen, und alle teilnehmenden Staaten werden eine Schuldenbremse im nationalen Recht verankern. Sie streben darüber hinaus eine Vertragsreform an, die die Umsetzung der Bewertung nationaler Haushaltsentwürfe durch die europäischen Gremien soweit wie rechtlich möglich verbindlich macht und automatische Sanktionen in den Verträgen vorsieht.
In der Praxis wird dies auf eine schrittweise Europäisierung der Haushalts- und Wirtschaftspolitik hinauslaufen, in deren Rahmen auch die Arbeitsmarkt-, Sozial- und Rentenpolitik sowie die Steuerpolitik europäisch mitgestaltet werden wird. Unter dem Druck der Krise verhandeln die Mitgliedstaaten damit von 2012 an über den Einstieg in die „Politische Union“, die bereits in den Verhandlungen zum Vertrag von Maastricht angestrebt war, aber nicht realisiert werden konnte. Vor 20 Jahren wie heute ging der entscheidende Impuls von Deutschland aus. Was für Helmut Kohl eine prinzipielle Frage deutscher Europapolitik war, wurde für Angela Merkel zu einer durch die Verhältnisse getriebenen Notwendigkeit. Allein durch die Größe und das relative Gewicht des Landes konnte Deutschland seine Grundpositionen zur Behandlung der Schuldenkrise nicht sichern. Ein Scheitern des Euro konnte unabsehbaren Schaden für die gesamte EU einschließlich Deutschlands anrichten; in dieser Lage erschien es Berlin sinnvoller, die seinerzeit weitgehend nach den deutschen Vorstellungen konzipierte Währungsunion über eine aktive Strategie der Vertragsreform zu bewahren. In der wohl schwersten Krise der europäischen Politik seit dem Beginn der Integration hat die deutsche Politik zu ihrem traditionellen Ansatz zurückgefunden, mehr Integration anzustreben, um Handlungsfähigkeit zu gewinnen.
Die dramatischen Verhandlungen haben das Klima der Europapolitik verändert: Der 9. Dezember 2011 demonstriert die Entschlossenheit der 17 Eurostaaten, in der Integrationspolitik voranzugehen, wenn unter 27 keine Einigung zu erzielen ist. Dies haben die übrigen EU-Mitglieder verstanden und sich, nicht zuletzt aufgrund der klaren Haltung Polens, dem Konzept angeschlossen. Noch vor dem Ende des Gipfels hatten drei bis dahin abwartende Staaten der deutsch-französischen Initiative ebenfalls zugestimmt, so dass schließlich nur Großbritannien nicht an der Vertragsreform mitwirken wollte. Wie in früheren Stationen der Europapolitik auch, hat die glaubwürdige Ankündigung des Vorangehens die Europäische Union nicht gespalten, sondern ihren Zusammenhalt provoziert, diesmal allerdings zulasten der Außenseiterstellung eines großen und für Europa wichtigen Mitglieds.
Die Tür der EU muss offen bleiben
Die Vertragsverhandlungen werden dennoch schwierig werden – die Vorstellungen über Inhalt und Reichweite der Vertragsänderungen gehen auch nach dieser Weichenstellung auseinander; und die Verhandlungsparteien sind gut beraten, ihre Reform so zu gestalten, dass sie wie das Schengener Abkommen auch später passgenau in das Gemeinschaftsrecht überführt werden können. Die Tür muss offen bleiben, für Großbritannien ebenso wie für alle anderen heutigen und künftigen EU-Mitglieder, jedoch nicht um den Preis des Stillstands.
Das Chinesische kennt nur ein Schriftzeichen für die Worte „Krise“ und „Chance“; diese Vorstellung vom schöpferischen Potenzial der Krise ist dem Denken der Europäer nicht minder vertraut. Die kurzfristig wirkenden Schritte zur Kontrolle der europäischen Schuldenkrise werden weiter notwendig bleiben und sie werden Entscheidungen verlangen, noch während die Vertragsreform ausgehandelt wird. Die Reform als solche muss die Akzeptanz der Europäer in den beteiligten Staaten finden. Dafür müssen die Chancen dieser Politik erkennbar und verständlich gemacht werden. Zugleich braucht Europa eine Erneuerung des Verhältnisses von Bürger und Staat, von Eigennutz und Gemeinwohl, um die Verantwortungsschwäche politischer Parteien und das Versagen staatlicher Verwaltung zu überwinden, welche die Lage in den Brennpunkten der Krise dramatisch verschlechtert haben. Auch hierin liegt eine Aufgabe für Europa: mit gemeinschaftlichen Mitteln dazu beizutragen, überall in der Union effektive, effiziente und demokratisch legitimierte Regierungsführung zu verankern.///
Josef Janning – Politikwissenschaftler und Europaexperte – ist Director of Studies des unabhängigen Brüsseler Think Tanks „European Policy Centre“ (EPC).
