Das „Wirtschaftswunder“ in der Bundesrepublik Deutschland bis Anfang der 1970er Jahre war der Hintergrund für die Anwerbung von Millionen Arbeitswanderern („Gastarbeiter“) beiderlei Geschlechts aus Süd- und Südosteuropa. Vom Ende der 1950er Jahre bis zum Anwerbestopp 1973 kamen rund 14 Millionen ausländische Arbeitskräfte nach Deutschland, rund 11 Millionen kehrten wieder zurück, die anderen blieben und zogen ihre Familien nach. Am stärksten vertreten waren zuerst Italiener, Spanier und Griechen. Ende der 1960er Jahre stiegen die Anteile der Jugoslawen und vor allem der Türken.
Ein Großteil der Ausländerfamilien in Deutschland lebte schon in den späten 1970er Jahren in einem gesellschaftlichen Paradox – in einer Einwanderungssituation ohne Einwanderungsland. Das wurde im politischen Entscheidungsprozess verdrängt beziehungsweise tabuisiert. Die überfälligen Großkonzepte für Zuwanderung und Integration blieben deshalb aus – bis zur Diskussion um den Bericht der Unabhängigen Kommission Zuwanderung 2001 und um das Zuwanderungsgesetz zwischen 2002 und 2004. Auch in der DDR gab es, in geringem Umfang, Ausländerbeschäftigung auf der Grundlage von Regierungsabkommen. Die „ausländischen Werktätigen“ stammten hier vorwiegend aus Vietnam und Mosambik.
Flüchtlinge und Asylsuchende
Unvergleichbar geringer als die Zahl der ausländischen Arbeitnehmer war in der Bundesrepublik die Zahl der ausländischen Flüchtlinge und Asylsuchenden, obgleich das Asylthema in der öffentlichen Diskussion seit den frühen 1980er Jahren oft stark im Vordergrund der Migrationsdiskussion stand. Das nach dem Zweiten Weltkrieg im Grundgesetz verankerte Asylgrundrecht sollte allen, die glaubten, Anspruch darauf anmelden zu können, bis zur Entscheidung über ihren Antrag sicheren Aufenthalt geben. Mit zunehmender Inanspruchnahme dieses Rechts durch Flüchtlinge aus aller Welt wuchs die Tendenz zunächst zu seiner Einschränkung. Auch in der DDR gab es ein Asylrecht, allerdings nicht als Recht des Antragstellers, sondern nur als Recht des Staates, Asyl zu gewähren. Die Zahlen der Asylsuchenden blieben im Vergleich zu denen in der Bundesrepublik niedrig.
In der Bundesrepublik erreichte die Kurve der Asylgesuche im vereinigten Deutschland 1992 den Gipfel von fast 440000. Das war der Hintergrund für die Einschränkung des Grundrechts auf Asyl 1993. Seither hat in der Regel keine Chance mehr auf Asyl, wer aus „verfolgungsfreien“ Ländern stammt oder über „sichere Drittstaaten“ einreist. Seit dem Ende der 1990er Jahre sank die Zahl der jährlichen Asylanträge und schrumpfte bis 2007 auf etwas mehr als 19000. Die Maßnahmen haben zugleich aber die Zahl der illegalen Inlandsaufenthalte erhöht. Daneben führen irreguläre oder illegale Arbeitswanderungen in die Schattenwirtschaft. Sie hat Schwerpunkte im Baugewerbe, in den Reinigungs- und Pflegediensten und anderen Ersatz- und Zusatzbeschäftigungen.
Aussiedler und Spätaussiedler
Ende der 1980er und Anfang der 1990er Jahre stieg die Zuwanderung der Aussiedler beziehungsweise Spätaussiedler in der Bundesrepublik stark an. Die Aussiedlerzuwanderung umschließt Gruppen deutscher Herkunft mit Kriegsfolgenschicksal aus Ost-, Mittelost- und Südosteuropa. Sie bildete nach Flüchtlingen und Vertriebenen sowie Arbeitsmigranten die drittgrößte Zuwanderungsbewegung. Seit 1950 reisten insgesamt 4,5 Millionen Aussiedler und Spätaussiedler in die Bundesrepublik und ins vereinigte Deutschland ein. In der DDR war auch die Zuwanderung von Aussiedlern vergleichsweise niedrig.
Relativ jung noch ist die Zuwanderung von Juden aus den Nachfolgestaaten der ehemaligen Sowjetunion. Ihre Vorgeschichte begann in der Zeit des Mauerfalls 1989. Die von der antizionistischen SED-Doktrin abgerückte DDR-Volkskammer erklärten sich 1990 bereit, „verfolgten Juden in der DDR Asyl zu gewähren“. Bis April 1991 beantragten fast 5000 Juden aus der Sowjetunion ihre Aufnahme im Staatsgebiet der ehemaligen DDR. Nach erheblichem politischen Tauziehen wurde diese DDR-Initiative ins vereinigte Deutschland übernommen. Bis Ende 2007 wanderten insgesamt fast 200000 Juden aus der GUS in Deutschland ein. Sie werden mit einem ihnen kollektiv zugebilligten Status behandelt, der annähernd demjenigen von anerkannten Asylberechtigten entspricht. Die bevorzugte Behandlung der Juden aus der GUS in der Heimat des Holocaust ist eine Antwort der Deutschen auf das dunkelste Kapitel ihrer Geschichte.
Das Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes 2005 brachte für beide Gruppen aus Osteuropa einschränkende Veränderungen mit sich: Sprachprüfungen auch für mitreisende Familienangehörige nichtdeutscher Herkunft bei den Spätaussiedlern und die in einiger Hinsicht einem Punktesystem ähnelnde „Integrationsprognose“ bei den Juden. Das hat die starke Zuwanderung von Spätaussiedlern und Juden erheblich schrumpfen lassen.
Diskussion um Migration und Integration
Deutschland hat in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts nie bewusst ein „Einwanderungsland“ werden wollen. Es wurde durch die normative Kraft der gesellschaftlichen Entwicklung schließlich faktisch doch dazu und passte sich, jeweils nach heftigen politischen Kämpfen, schrittweise in Gesetzgebung und Institutionen den faktischen Erfordernissen an.
Im Zentrum der Diskussion um die deutsche Migrations- und Integrationspolitik stand zu Beginn des 21. Jahrhunderts die politische und publizistische Debatte über das von der Bundesregierung vorgelegte Zuwanderungsgesetz, das 2005 in Kraft trat und 2007 novelliert wurde. Es erhob Integration erstmals zur gesetzlichen Aufgabe mit zum Teil verpflichtenden Angeboten zur Integrationsförderung in Gestalt von Sprach- und Orientierungskursen. Es begründete ferner eine neue, zentralisierte Migrations- und Integrationsverwaltung auf Bundesebene – zuständig für Integration sind ansonsten die Bundesländer – in Gestalt des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) in Nürnberg.
Aus dem Gesetzentwurf zuletzt wieder gestrichen wurden 2004 das nach kanadischem Beispiel entworfene kriterienorientierte Punktesytem zur gezielten Einwandererzulassung und die begleitende wissenschaftliche Beratung durch einen Zuwanderungsrat. Infolgedessen versagte das Gesetz im Sinne der ursprünglich beabsichtigten Migrationssteuerung weitgehend. Es führte im internationalen „Kampf um die besten Köpfe“ zu geradezu kontraproduktiven Ergebnissen, so dass 2008 die Diskussion um die Einführung des Punktesystems und die Etablierung eines unabhängigen wissenschaftlichen Beratungsgremiums für Migration und Integration aufs Neue einsetzte.
Das Zuwanderungsgesetz von 2005 war, trotz verschiedener Schwächen, ein wichtiger Schritt auf dem Weg Deutschlands vom informellen zum formellen Einwanderungsland: Ein informelles Einwanderungsland war die Bundesrepublik spätestens seit Beginn der 1980er Jahre schon im sozialen und kulturellen, wenn auch noch nicht im rechtlichen Sinne. Das hat sich schrittweise geändert: erstens durch die Reform des Ausländerrechts 1990 mit ihren Einbürgerungserleichterungen, zweitens durch die Reform des Staatsangehörigkeitsrechts im Jahr 2000 mit der beschränkten Einführung des Erwerbs der Staatsangehörigkeit durch Geburt im Land bei befristeter Hinnahme der doppelten Staatsangehörigkeit, drittens durch das Zuwanderungsgesetz von 2005 und schließlich viertens durch die politischen Initiativen von Integrationsgipfel und Deutscher Islamkonferenz seit 2006, in denen Deutschland als „Integrationsland“ beschrieben wurde.
Während die Diskussion um das „Einwanderungsland Deutschland“ in der Mitte des ersten Jahrzehnts des 21. Jahrhunderts in den Hintergrund trat, rückte die Diskussion um das „Auswanderungsland Deutschland“ umso mehr nach vorn; denn seit den späten 1990er Jahren nahm die Abwanderung aus Deutschland ins europäische Ausland und besonders in die Vereinigten Staaten zu. Ein Wandel zum „Auswanderungsland“ im Sinne eines dauerhaften Überwiegens der Abwanderung – ein beträchtlicher Teil der deutschen Abwanderer kehrt zurück – ist aber bislang noch nicht zu erkennen. Deutschland scheint vorerst vielmehr auf dem Weg zu ausgeglichenen Wanderungsbilanzen zu sein. Damit freilich entfällt die lange mit Zuwanderungsgewinnen im besten Erwerbsalter verbundene Entlastung des Drucks der demographischen Überalterung der Bevölkerung auf die Sozialsysteme. Umso mehr wächst der entsprechende Reformbedarf. Inwieweit es gelingen wird, ihm zu entsprechen, ist eine der zentralen Fragen für die Zukunft der Bundesrepublik Deutschland als Wohlfahrtsstaat.
Prof. Dr. Klaus J. Bade,
langjähriger Leiter des Instituts für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien (IMIS) in Osnabrück, ist einer der renommiertesten deutschen Migrationsexperten.
